D’ici 2100, le niveau de la mer pourrait s’élever de plus d’un mètre sans réduction drastique de nos émissions de gaz à effet de serre, selon le dernier rapport du GIEC. Cette moyenne mondiale englobe des réalités locales diverses et de nombreuses incertitudes demeurent quant au rythme et à l’ampleur exacte du phénomène. Alors que les villes côtières attirent une population croissante et concentrent de nombreuses activités, elles sont confrontées à l’érosion de leurs côtes, aux submersions marines, à l’intensification des événements climatiques extrêmes ou encore, à la subsidence et à la salinisation des sols. Une chose est certaine : elles doivent s’adapter immédiatement et durablement.
Plusieurs solutions d’adaptation sont possibles et peuvent être combinées dans l’espace et dans le temps pour répondre aux besoins locaux : protections dures et douces, accommodation, solutions fondées sur la nature, ou encore, la relocalisation. Aussi connue sous le terme de recomposition spatiale, cette stratégie bien que complexe à mettre en œuvre, sera parfois inévitable. Contrairement à une gestion d’urgence, elle se définit comme un effort anticipé et planifié pour déplacer de manière permanente les personnes, leurs activités et les infrastructures hors des zones exposées aux risques côtiers.
En raison de sa complexité, le retrait stratégique suscite de nombreux débats et résistances aussi bien chez les décideurs qu’au sein des communautés. Plusieurs exemples à travers le monde montrent pourtant que le retrait stratégique n’est pas impossible et peut même représenter une opportunité de transformation profonde et durable des villes, au bénéfice des sociétés et de la biodiversité.
Une réponse anticipée pour mettre en sécurité
La recomposition spatiale n’est ni une réponse de dernier recours, ni un échec de l’adaptation. Elle est une stratégie d’adaptation qu’il est nécessaire d’anticiper pour sécuriser les populations. Face aux coûts économiques, sociaux et environnementaux pour maintenir les infrastructures et les populations en zones à risque, la recomposition spatiale s’avère parfois plus judicieuse dans le temps. Elle l’est déjà dans plusieurs territoires comme à Saint Louis au Sénégal ; c’est à travers cet exemple que l’on comprend pourquoi anticiper est primordial pour éviter les relocalisations d’urgence qui, bien souvent, aboutissent à des cas de maladaptation.
Face à l’océan Atlantique, la langue de Barbarie – une longue bande de sable d’une trentaine de kilomètres, bouclier pour une partie de la ville de Saint-Louis du Sénégal – est particulièrement exposée aux risques climatiques, d’érosion et de submersion marines. En 2017, alors qu’un grand projet prévu sur 5 ans est en préparation avec la Banque Mondiale pour mettre en place une stratégie d’adaptation et de résilience de la ville, un raz de marée dévastateur bouscule tout. L’urgence est là : tout un quartier de pêcheurs est menacé. Certaines habitations sont totalement détruites – près de 1500 personnes sont immédiatement déplacées et abritées sous des tentes dans des conditions précaires – et il faut convaincre les autres qu’elles devront partir rapidement. Une bande de 4,5 kilomètres de long et de 20 mètres de large, est délimitée : les maisons seront détruites et des aménagements envisagés pour lutter contre l’avancée de la mer. « Devant l’urgence, 90% des familles ont accepté d’être relogées. Mais elles n’avaient pas le choix. On parle d’ailleurs de relogement involontaire » témoigne Al Hassane Loum, responsable à l’Agence de développement communal de Saint-Louis (ADC) et enseignant à l’Université Gaston Berger de Saint-Louis. […]
« En attendant que tous les logements soient prêts, une digue provisoire dans le cadre du projet de protection côtière de Saint-Louis a été construite conduisant certains habitants à penser que leur ancienne maison était désormais sécurisée et qu’ils n’auraient finalement pas à déménager ». […] « Mais là encore si l’on veut avertir et convaincre les populations il faut avoir tous les éléments en main à commencer par les données scientifiques, […] pour pouvoir expliquer, emporter l’adhésion. Cela ne pourra de toute façon se faire que pas à pas, très progressivement. Le travail est loin d’être achevé ».
Une opportunité pour repenser collectivement les villes côtières
Au-delà de sécuriser les biens et les populations, la recomposition spatiale est un projet de territoire qui peut impulser des transformations sociales, économiques, institutionnelles et environnementales. Il ne s’agit pas de transposer à l’intérieur des terres ce qui existait sur le littoral. Souvent, cette démarche ouvre la voie à des débats sociétaux et environnementaux plus larges. La recomposition spatiale offre ainsi l’opportunité de dessiner collectivement un futur plus désirable pour les villes côtières. Les exemples de Petit-Bourg en Guadeloupe et du Prêcheur en Martinique illustrent l’importance cruciale de l’implication des habitants et de tous les acteurs concernés, afin de favoriser l’adhésion à ces transformations, qui peuvent bouleverser les modes de vie et redéfinir les histoires individuelles comme collectives.
En Guadeloupe comme en Martinique, les risques liés au recul du trait de côte et à l’effondrement des falaises sont désormais bien connus. C’est le cas pour deux communes : Petit Bourg en Guadeloupe et le Prêcheur en Martinique. Sur chacune des îles, des projets pilotes de relogement ont donc été engagés pour mettre en sécurité les populations. Des projets nécessairement différents mais similaires sur au moins un point : l’idée qu’il est indispensable d’associer le plus largement possible les habitants concernés. À Petit Bourg, […] les analyses de terrain ont permis d’établir qu’environ 80 maisons étaient implantées en Zone de Menace Grave pour les Vies Humaines, dont 40 occupées par des familles. « La période de co-construction avec les habitants a été primordiale », souligne Virginie Bonot, directrice de l’Aménagement et des Projets Structurants de la Commune de Petit-Bourg. « Dans une première phase, nous avons organisé des réunions publiques qui rassemblaient à chaque fois toute l’équipe du projet […] mais aussi, deux personnes de la Maîtrise d’OEuvre Urbaine et Sociale (MOUS) qui ont joué un rôle essentiel dans la deuxième phase de rencontres individuelles avec les familles. […] Elles ont fait le lien entre l’équipe projet et les familles pour collecter des documents, les informer de la programmation d’une rencontre ou encore des avancées du projet. Tous les habitants pouvaient les joindre directement par téléphone. […]” Une telle proximité a permis de désamorcer les éventuels conflits, de rassurer chaque fois que cela était nécessaire, d’instaurer un climat de confiance. […] Pourtant, alors que 31 familles sur 40 ont déjà été relogée et ont pu accéder à la propriété de leur nouvelle maison, quatre y sont totalement opposées.
À quelques 200 km de là, dans la commune du Prêcheur en Martinique, l’enjeu est double pour des habitants pris en tenaille entre les risques venant de la mer et ceux du volcan. […] « Nous allons reconstruire une école qui servira également d’abri pour les habitants et des nouvelles habitations pour ceux qu’il faut déplacer », explique l’architecte urbaniste Antoine Petitjean, en charge du projet. Un projet qui se veut exemplaire pour l’Outre-Mer, offrant des habitations attractives. « On ne pouvait répondre à ce projet qu’en impliquant dès le départ la population. […] Durant plus d’un an, entre 2019 et 2020, nous avons organisé des réunions de quinze jours tous les deux mois. Nous avons mis en place des interfaces pour les agriculteurs, les actifs et les retraités, les scolaires, nous avons élaboré un atlas des modes de vie […] pour bien comprendre ce qui était essentiel pour les habitants et ce qu’il fallait impérativement reproduire dans le nouveau quartier ». […] En Martinique où presque tout est prêt sur le plan technique pour lancer la première phase des travaux, le top départ tarde à venir par manque de soutien institutionnel et réglementaire du projet. « Or, à trop attendre, on risque de saper la confiance, surtout si une catastrophe intervient d’ici là. » s’inquiète Antoine Petitjean. […] Finalement, les projets de relogement au Prêcheur et à Petit-Bourg montrent une chose essentielle : il ne suffit pas de mettre en sécurité les populations, dialoguer et être à l’écoute de leurs besoins est indispensable
Coordonner les acteurs et les territoires autour de la recomposition spatiale
L’exposition aux riques est le premier critère pour identifier et prioriser les lieux de relocalisation. Une fois ces vulnérabilités cartographiées, le choix des réponses à y apporter nécessite de comparer leurs coûts et bénéfices tant sociaux, économiques, qu’environnementaux à court, moyen et long termes. En ce qui concerne les lieux de destination, si privilégier la proximité d’une même ville est souvent préférable, cela n’est pas toujours faisable. Dans tous les cas, la relocalisation des biens et des populations bouleverse bien souvent les connexions entre les territoires et mobilise de nombreux acteurs à différents niveaux de gouvernance.
Le témoignage de Gaël Perrochon, du Groupement d’Intérêt Public (GIP) Littoral de Nouvelle-Aquitaine en France, illustre l’importance de coordonner toutes les échelles géographiques et de gouvernance — du quartier à la municipalité, en passant par l’intercommunalité, la région et jusqu’aux États. Cette coordination est essentielle pour assurer la cohérence des politiques et dépasser les initiatives fragmentées dans l’aménagement du littoral.
Avec une façade de 970 kilomètres sur l’Atlantique, la région Nouvelle Aquitaine dans le sud-ouest de la France, est aux avant-postes des risques liés à la hausse du niveau de la mer. En 2006, un Groupement d’Intérêt Public (GIP) Littoral* qui regroupe l’État, la région, les départements et les intercommunalités, a été créé pour accompagner de façon cohérente tous les territoires de la région soucieux de mettre en place des solutions d’adaptation aux risques de submersion et d’érosion. « Aujourd’hui, il existe 13 stratégies locales de gestion de la bande côtière et le GIP fonctionne comme une boîte à outils qui produit des éléments de connaissances et surtout qui accompagne les collectivités locales dans la mise en place de leur politique publique », explique Gaël Perrochon, chargé de mission, au sein du GIP. […] « Nous nous assurons également que les modes de gestion proposés correspondent bien à l’objectif du territoire et soient en cohérence avec la stratégie régionale adoptée en 2012 », souligne-t-il. « Exemple : il n’y aurait pas d’intérêt à construire un nouvel ouvrage sur le littoral pour protéger un enjeu isolé, comme un camping, pour lequel une relocalisation est programmée ». […]
« Jusqu’à présent, l’essentiel des travaux a été effectué sur du foncier communal. Les marges de manoeuvre opérationnelles étaient facilitées », souligne Gaël Perrochon. Mais pour beaucoup de communes, la réalisation des stratégies et des projets d’aménagement se compliquent sérieusement lorsqu’elles impliquent l’acquisition foncière de biens privés. La Loi Climat et Résilience a apporté un début de réponse avec la mise à disposition d’outils (décote des biens, Bail Réel d’Adaptation à l’Érosion Côtière..) pour permettre l’adaptation des territoires. « Néanmoins, ces outils ne sont pas mobilisables en l’état car ils ne sont pas financés, et les villes ne disposent pas des moyens nécessaires pour mettre en oeuvre la recomposition spatiale. Face aux risques de contentieux à venir, elles auront à se renforcer sur le plan juridique », conclut le chargé de mission. Un appel à ce que l’État se saisisse de ces questions pour accompagner les communes.
Accompagner pas à pas la recomposition spatiale dans le temps
Adapter les villes côtières à l’élévation du niveau de la mer implique de naviguer dans un contexte d’incertitudes multiples à la fois climatiques, mais aussi liées aux évolutions de nos sociétés. Bien qu’inévitables, ces incertitudes s’accordent difficilement avec le temps politique. Pour relever ce défi, des chercheurs à l’image d’Hélène Rey Valette, enseignante-chercheuse à l’Université de Montpellier en France, préconisent une approche dynamique, basée sur la conception de trajectoires d’adaptation. Cette méthode permet d’envisager les transformations profondes, comme les stratégies de recomposition spatiale. Dans ce cadre, la recomposition spatiale s’envisage de manière échelonnée dans le temps, en progressant par étapes vers des relocalisations d’envergures, grâce à des politiques transitoires et d’accompagnement.
Les très fortes variabilités du changement climatique imposent de s’adapter, notamment le long des côtes. « Nous devons penser les relocalisations des populations en construisant des trajectoires d’adaptation », explique l’économiste Hélène Rey Valette, maître de conférences à l’université de Montpellier et spécialiste des questions de recomposition spatiale. Cela suppose d’établir une chronologie de ce qui doit être entrepris, un itinéraire pour atteindre un objectif final d’adaptation de territoire, même s’il n’est pas précisément daté. « Les premières mesures peuvent se traduire par la restructuration du foncier public, les parkings par exemple, puis on s’intéressera à la mobilité et enfin, on ira progressivement vers le rachat des maisons […]. Ce qui est certain, c’est que désormais l’État ou les collectivités territoriales n’accepteront d’aider les communes à construire une digue, un cordon d’enrochement ou à recharger les plages en sable, qu’à condition que la relocalisation des bâtiments est bel et bien programmée à terme ». C’est très compliqué « en particulier pour les élus locaux », poursuit la chercheuse, mais aussi pour les habitants. « Nous n’avons pas l’habitude de penser à 30, 40 ou 50 ans ». […] D’autant qu’un projet sur plusieurs dizaines d’années ne peut pas être inscrit dans le marbre, il évoluera nécessairement au fil des ans. […] « On manque souvent d’imagination collective », estime Hélène Rey Valette, « pour autant, je crois que l’on est sur la bonne voie. Il y a quinze ans, lorsqu’on parlait de repli stratégique, nous n’étions pas écoutés. Aujourd’hui les choses ont beaucoup évolué. […] Nous devons construire des nouveaux modèles qui nous permettent d’anticiper. Nous devons inventer une nouvelle action publique ».
La justice sociale, au coeur des enjeux de recomposition spatiale
Derrière chaque relocalisation, la question de la justice sociale est primordiale. Entre urgences et anticipations, il est parfois difficile de garantir l’équité, particulièrement quand les inégalités préexistent à ces politiques d’adaptation. Aux Etats-Unis, les exemples de l’île de Jean-Charles en Louisiane ou Grand Forks dans le Dakota du Nord, soulignent à quel point les relocalisations sont souvent révélatrices des inégalités préexistantes de pouvoir et de richesse, et peuvent les aggraver. L’entretien de A.R. Siders, chercheuse à l’Université du Delaware aux Etats-Unis, nous plonge au cœur de ces enjeux, soulignant l’importance de reconnaître et corriger ces dynamiques pour assurer la justice et la durabilité des politiques de recomposition spatiale.
Partout dans le monde, des populations sont déplacées parce qu’elles vivent dans des zones à risques, le long des côtes. Que ce soit dans l’urgence ou, encore trop rarement, par anticipation, ces personnes doivent être relogées. L’idée de justice sociale imprègnent-elle ces programmes de relogement ? « Il y a beaucoup plus d’exemples sans justice sociale que le contraire », estime A.R. Siders, professeure associée à l’Université du Delaware aux États-Unis, mais les choses avancent. Si la relocalisation peut créer des situations d’injustice, elle n’en est pas nécessairement la source. Elle n’est parfois que le révélateur d’inégalités préexistantes. Sur l’île de Jean-Charles, au large de la Louisiane, le déplacement d’une communauté amérindienne avait pourtant été organisé en bonne et due forme pour faire face à une montée des eaux aggravée par la proximité d’exploitations pétrolières. Mais ces communautés, n’ayant pas bénéficié du statut de tribu […] n’ont pas pu obtenir le droit d’être relogées dans une nouvelle ville qui leur aurait été réservée. « Dans ce cas précis, le manque de justice sociale est bien antérieur à cette question de relocalisation tout en interférant directement », explique A.R. Siders. C’est ce qui se passe également lorsqu’on dédommage les personnes devant être déplacées, sans les aider dans leurs démarches pour trouver une nouvelle maison. Ce n’est pas un problème pour les familles à l’aise financièrement, ça le devient immédiatement pour les personnes à faibles revenus. […] Autre lieu, autre cas. Un programme de relocalisation organisé à Grand Forks dans le Dakota du Nord aux États-Unis proposait bien des nouveaux logements mais il a tourné court, « car ces maisons étaient deux à trois fois plus chères que celles occupées précédemment. Les personnes ne pouvaient tout simplement pas payer », souligne la chercheuse. […]
L’objectif est donc d’anticiper. Dans beaucoup d’endroits on sait précisément ce qu’il risque d’advenir dans 20 ou 30 ans. Pourtant, rien n’est fait jusqu’à ce que la catastrophe arrive. « Juste après un désastre, les familles sont traumatisées, dans un grand état de stress, elles ont parfois tout perdu et elles doivent en plus prendre la décision de déménager. […] Il faut absolument penser le long terme », souligne l’experte. « Si on favorisait les relocalisations au gré des évolutions de la vie, des changements d’emplois, du passage à la retraite, de l’envie de bénéficier d’une météo plus clémente… Les déplacements se feraient plus en douceur ». Il est évidemment plus aisé d’aider régulièrement des petits groupes de personnes à déménager que de le faire, d’un coup d’un seul, pour toute une communauté. « Si l’on reprend l’exemple de Grand Forks, l’idée de construire des maisons était bonne. Mais, faute d’avoir pensé à qui elles étaient destinées, cela n’a pas fonctionné », commente encore A.R. Siders. « Nous devons tirer les leçons de ces opérations passées », poursuit-elle. Apprendre des échecs donc, pour mieux planifier les recompositions spatiales à venir.